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将軍が家臣を自分のお膝元に居住させることは、古来よりみられた。鎌倉幕府は有力御家人を鎌倉に、室町幕府も守護大名を京都に居住させた。
その目的は、主従関係にあった御家人や守護大名を監視下に置き、幕府への叛逆を防ぐことにあった。そうした事情は、江戸幕府の参勤交代制についてもあてはまる。
妻子を住まわせ、人質にする
戦国時代を終わらせて天下統一を実現した秀吉も、服属した大名には本拠地の大坂や伏見で屋敷地を下賜した。大坂や伏見屋敷に居住させることで監視下に置いたが、合わせて妻子を置くことも命じている。言うまでもなく、体の良い人質に他ならない。秀吉に反旗を翻せば、その運命は火をみるよりも明らかだろう。
家康も秀吉の手法を踏襲する。忠誠の証として江戸参勤を開始した諸大名に対し、江戸城周辺で土地を下賜したのである。大名側からみれば拝領した。諸大名は拝領地に屋敷を造営し、江戸在府中は大勢の家臣たちと共に暮らした。
同じく忠誠の証として、自主的に妻子を人質として差し出す大名もみられた。叛逆の意思などないことを、身をもって示そうとした。関ヶ原合戦で西軍の総帥となった毛利輝元が嫡子・秀就を差し出して江戸に住まわせたのは、その一例であった。
この頃、参勤交代はいまだ制度として確立していなかったが、自主的に江戸へ参勤して妻子を置く大名が増えたことで、大名屋敷は増える一方だった。その分、大名と家臣が居住したことで、江戸の武家人口は増大していく。
武士の人口が増えれば、その消費生活を支える商人や職人の数が増えるのは時間の問題だった。町人の人口も増加の一途を辿る。こうして、江戸は百万都市への道をひた走る。
幕府が江戸城周辺で大名屋敷を下賜したことは、江戸が巨大都市化した最大の要因だったのである。
約半世紀かけて完成した江戸城
家康は江戸城と城下町の拡張工事を進める一方で、慶長十二年（一六〇七）二月からは、かつての居城・駿府城の普請を開始する。江戸城と同じく、諸大名を動員した天下普請であった。
同年七月三日、駿府城内に完成した御殿に入った家康は、以後駿府城を居城とした。天正十四年（一五八六）十二月以来、二度目の居城だった。二年前の慶長十年に将軍職を秀忠に譲ったため、江戸城は将軍秀忠の居城となっていた。
家康は隠居の身ではあったものの、幕府の実権を引き続き握った。いわゆる大御所政治の時代である。
元和二年（一六一六）四月十七日、家康は駿府城で七十五歳の生涯を終えた。前年の大坂の陣で豊臣氏を滅ぼしており、幕府の権力基盤はさらに強化されていたが、江戸城の拡張工事はまだ終わっていなかった。
家康の遺志を継ぐ形で、二代将軍・秀忠と三代将軍・家光はその総仕上げに取り掛かる。もちろん、天下普請であった。
大坂の陣が勃発したことで工事は中断していたが、同四年（一六一八）から再開される。この年は西丸の南堀の普請が行われた。
