改憲なしでも退位による皇位継承は可能

天皇は83歳の誕生日を3日後に控えた12月20日、記者会見でこの1年を振り返った。8月に発した「生前退位」に関するメッセージにも触れ、「ここ数年考えてきたことを内閣とも相談しながら表明しました」「多くの人々が耳を傾け、おのおのの立場で親身に考えていてくれていることに、深く感謝しています」と控えめに語った。

生前退位問題は8月の天皇自身の提起が突破口となって検討が始まった。政府は9月23日、「天皇の公務の負担軽減等に関する有識者会議」の設置を発表した。その後、有識者会議は11月に専門家16人に対して意見聴取を行い、12月14日までに計7回の会合を開いて、年内の作業を終えた。来年1月、論点を整理して見解をまとめる方針である。

座長代理の御厨貴東大名誉教授は「恒久法で定める場合、退位を認める客観的な要件をどうするかが極めて難しい」「今回は特例法で対応するのがよいだろう」「実現すればこれが先例になる」「先例があれば柔軟に対応できるのではないか。これが有識者会議の全体的な意向」と話している(日本経済新聞・12月24日付朝刊より)。生前退位は特例法で、というのが有識者会議の方向のようだ。

一方、内閣法制局の横畠裕介長官が9月30日に衆議院予算委員会で「憲法を改正しなくても退位による皇位継承は可能」「『皇位は皇室典範の定めるところにより継承』という憲法2条は、皇室典範だけでなく、特例法などの別法もそれに当たる」という趣旨の答弁を行い、特例法による退位容認の考えを打ち出した。続いて10月19日、菅義偉官房長官が衆議院内閣委員会で、2017年の通常国会に生前退位の法案を提出する意向を表明した。安倍晋三内閣は、18年の退位実現を視野に、特例法の制定を目指す構えである。

高齢の天皇の公務負担軽減については、世論調査の数字でも、国民の大多数が賛同しているが、生前退位を認めるべきかどうかは、少数派ながら異論も根強く存在する。摂政や国事行為の臨時代行の制度の活用を説く声も少なくない。天皇は内閣の助言と承認に基づいて憲法が定める国事行為を行うが、それ以外にも象徴天皇としての公的行為が認められていて、それが公務負担の原因だから、公的行為の大幅縮小を、と主張する人もいる。だが、政府は生前退位容認論に立ち、有識者会議のメンバーも容認論者を取り揃えた。

政府も有識者会議も特例法制定の方向だが、退位の法整備については、国民の間にも、一代限りの特例法で対応すべきか、皇室典範の改正による恒久的な制度化か、という議論がある。野党の民進党は、特例法について、蓮舫代表が「違和感がある」と述べ、党内には「違憲の疑いありという指摘も」と疑問を唱える声もあって、皇室典範改正論が有力だ。ところが、安倍内閣は先述のとおり特例法制定での早期決着を志向する。

天皇の生前退位と憲法改正問題

安倍首相は8月に天皇の退位希望が判明した当初は、生前退位問題について、「期限ありきではない」と語り、ゆっくりと静かな議論を、という姿勢を示していたが、ここへきて早期決着の方向に舵を切った。公務負担軽減を望む天皇の意思を最優先に、と考えたのも事実に違いないが、理由はそれだけではないと見る。

安倍首相は「在任中の改憲実現」に強い意欲を示してきた。突然、浮上した生前退位問題の検討が長期化すれば、最大の挑戦課題と位置づける憲法改正の障害になりかねない。その点を懸念したのではないか。

2度目の政権は5年目を迎えた。在任中の改憲実現を目指すなら、これからが正念場だ。改憲案の国会発議と国民投票という2つの関門を突破しなければならないが、現状では発議のための改憲項目の取りまとめも、各党協議の壁が立ちはだかり、簡単ではない。

安倍首相の改憲理念は本来、「自主憲法制定・全面改正」のはずだが、2つの関門を乗り越えるために、「1回目の憲法改正は可能な項目から」「順番に少しずつ」と述べ、現実路線を選択する。自身の改憲プランは脇に置き、実現可能なテーマを先に取り上げる2段階作戦をもくろむ。1回目で挑む「可能な項目」としてどの条項を想定しているかは、首相自身が明らかにしないため、明確ではないが、天皇条項は想定外だろう。

天皇制はもともと憲法に基づいて存在する制度で、皇位継承も含め、天皇条項は当然、憲法問題の協議の対象となり得る。国会の協議は衆参の憲法審査会が舞台だが、改憲問題と天皇条項との関係について、衆議院の憲法審査会のメンバーである自民党憲法改正推進本部長代理の中谷元氏は、「これはタブーなんです。取り上げると、国が乱れます。だから、僕らはやらない方向で……」と話している。各党とも憲法審査会で天皇条項を協議の対象として積極的に取り上げる考えはない。安倍首相もその点には異論はなかった。

とはいえ、生前退位問題は皇位継承のあり方と密接不可分のテーマで、本来は憲法の問題として考えるべき課題である。有識者会議だけでなく、国会の憲法審査会でも生前退位問題を議論すべきだろう。ところが、憲法審査会での協議に天皇問題を持ち込むと、改憲の議論が長期化するのは必至だ。安倍首相の在任中の改憲実現は「視界ゼロ」となるおそれがある。特例法制定による生前退位問題の早期決着という内閣の方針は、憲法論議と生前退位問題の切り離しを企図する安倍首相の思惑が影響しているのではないのか。

であれば、来年1月から本格化する生前退位の法整備は、憲法問題も含めた天皇制の中身の議論を回避して、当面の課題処理という弥縫策の検討となる可能性が高い。安倍首相の前のめりの姿勢とは裏腹に、国民の間では「何のための憲法改正なのか」という疑問が根強いが、憲法論議が今も盛り上がりに欠けるのは、その疑問が解消されないのが大きな原因である。改憲実現には国民の憲法問題への関心の高まりが不可欠だが、本質問題をスルーして、改憲という形の実現を図るのが安倍流だとすると、国民の疑問は消えず、関心はいつまでも低調のままで、改憲は結局、絵に描いた餅に終わるだろう。